武汉为军运会全城捕犬，北京昌平社会化捕犬，我们正在申请确认政府捕杀流浪犬行为的违法性

       各地政府依据《传染病防治法实施办法》第29条的规定，定期、不定期捕杀流浪犬、无主犬。很显然，捕杀行为违反了《传染病防治法》第42条和《动物防疫法》第31、32条之规定，并严重阻碍了中华文明被世界认同的进程，破坏习近平总书记提出的人类命运共同体的建设。

        故，我们正在向全国人大提出法规备案审查建议。

一、武汉为军运会全城捕狗

       3月15日起，武汉市开展为期三个月的养犬整治活动。全城捕狗，无论有证没证，肩高45公分以上的犬只一律抓捕（包括抢夺市民家养犬），甚至是指标性。

武汉青山

武汉汉南碧桂园小区

历史一再重演

武汉全城捕狗

因为要迎接世界军人运动会

二、北京昌平社会化捕犬

      http://www.ccgp.gov.cn/cggg/dfgg/cjgg/201905/t20190505_12015110.htm

昌平区的政府购买捕犬服务，其实是招募协管员协助完成养犬执法活动，与协警之类的临时工并无二致，应当以公安局的名义而不是供应商的名义从事犬类管理活动。那么，有必要花费巨资以购买服务的形式进行吗？这涉嫌滥用执法权和财政资金。捕犬是一项需要文明进行的执法活动，对象是活的伴侣动物而不是其他商品和服务，如果要选择协助管理方，也应当是与动物保护有关的组织和个人进行。

根据《政府购买服务管理办法（暂行）》第十条，购买主体应当在公平竞争的原则下鼓励行业协会商会参与承接政府购买服务，培育发展社会组织。也就是说，政府应当培育发展动物保护组织，鼓励动物保护组织参与政府犬类执法活动，或购买动物保护组织的犬类管理服务。否则，与各地打狗队一样，借助第三方管理犬只的结果只能是破坏执法形象和政府形象。如下：

三、满目的捕杀

        目前国内官方对犬类的处理分两个有交叉的层面进行，一个是从狂犬病防治的角度，由公安部门和乡镇政府对野犬、狂犬进行捕杀；另一个是从养犬管理的角度，制定地方专门性犬类管理立法。

        （一）狂犬病防治性捕杀（随时随地）

           始于1980年《家犬管理条例》。其第四条规定，凡未注射狂犬病疫苗的犬（包括无标记犬），一律视为野犬，公安人员、民兵以及广大群众都有权捕杀，不负任何责任。该条例已于1998年被废止。然而，全国各级各类公安部门和乡镇政府，从1980年到现在，仍然在随时随地捕杀流浪犬。以下是2019年4月和5月的两则通告。

         （二）地方犬类管理立法

         始于1994年《北京市严格限制养犬规定》，规定对无主犬建立收容制度。此后，各省市陆续制定了本地养犬规定。截止目前，在省会城市以上级别的地方立法中，大多规定建立犬类收容制度，只有以下两地在地方法律文件中依然醒目地宣告对流浪犬、无主犬，而不仅是狂犬，进行“捕杀”或"捕灭”。

        目前各地的犬类收容所不公开不透明，拒绝动保组织和自愿者参与，拒绝第三方监督。故而，即便很多地方的犬类立法像北京一样没有规定捕杀，但在收容制度未渗入保护理念的情况下，也不过是将之前的公开地当街捕杀，转换为隐蔽场所的屠杀。

四、捕杀之根

        为什么在1998年《家犬管理条例》被废止之后，各地政府依然在捕杀流浪犬、无主犬？根源在于国务院在1991年通过了《传染病防治法实施办法》，该办法之29条依据当时还在生效的《家犬管理条例》而设定，对它的上位法《传染病防治法》进行了突破。这一行政法规至今未被清理。

五、申请法规备案审查

      （一）申请过程

2018年12月，我们联名向全国人大寄送了关于审查《传染病防治法实施办法》第29条和《杭州市限制养犬规定》第4条的两份建议，向司法部寄送了关于审查《传染病防治法实施办法》第29条的建议。司法部经过审查，发现《传染病防治法实施办法》虽然形式上是卫生部令，但实质是行政法规，是全国人大的审查范围。但是，由于寄送地址和转交问题，人大法工委备案审查室没有收到两份建议。按照工作人员给的新地址，我们重新寄送了材料，已经显示签收。

目前已经耽搁了5个多月，而各地政府打狗行为时时在上演，各地的养犬管理地方立法的修改也与此有很大的关系，犬、猫类伴侣动物的悲惨、激烈的社会矛盾和公共安全问题持续不断。政府打狗行为为全社会树立了虐杀流浪动物的风向标，变相催生了偷盗毒杀猫狗送上餐桌的黑色产业链，猫狗非法交易黑恶势力遍及全国。2017年来，各地人民检察院开始对黑色产业链提起公益诉讼（2019特大毒狗案宣判 16人被判刑！；2018杭州首例食品安全领域刑事附带民事公益诉讼；2017湘潭毒狗案宣判 11人受到法律制裁），为流浪动物和食品安全护航。

我们相信，全国人大的备案审查会给中华大地上的流浪犬一个公平、人道的答复。

（二）法规备案审查建议的内容和联名者

关于审查《传染病防治法实施办法》

违反上位法规定的建议

1991年颁布实施的《传染病防治法实施办法》（卫生部令第17号）第29条规定，公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬；乡（镇）政府负责辖区内养犬的管理，捕杀狂犬、野犬。我们认为，这个实施办法中关于“捕杀野犬”的规定不仅不符合伴侣动物保护的历史潮流，更是一份违背宪法精神、违反其上位法的文件。理由如下：

一、“野犬”的概念在法律上已成历史，各地代之以“无主犬”或“流浪犬”

“野犬”概念出现于狂犬症肆虐的1980年，11月份《卫生部关于控制和消灭狂犬病的通知》出台，《家犬管理条例》是该文件的附件之二。该条例禁止在县级以上城市及近郊区、新兴工业区养犬，并规定“凡工厂、仓库及农村社员、外侨等私人养犬者，都必须接受对犬免疫注射。注射狂犬病疫苗后，进行登记、收费，发给‘家犬免疫证’”。该条例第4条规定“凡未注射狂犬病疫苗的犬（包括无标记犬），一律视为野犬，公安人员、民兵以及广大群众都有权捕杀，不负任何责任”。据此，“家犬”和“野犬”成为一对对应的法律概念。1998年，《卫生部关于控制和消灭狂犬病的通知》及《家犬管理条例》被废止，“家犬”和“野犬”的对应概念也成为历史。1998年之后，只有《卫生部、公安部、农业部、国家食品药品监督管理局关于加强狂犬病预防控制工作的通知》（卫疾控发［2003］216号）中延用了 “野犬”概念。

《家犬管理条例》出台后，北京市成立了专门的“打狗办”。90年代以后，北京养犬越来愈多，一经发现就上门打死或当街打死。这种打狗行为引起国内国外的质疑。1993年北京第一次申办奥运会，申办代表团常被媒体质问北京市打狗的问题。因此，1994年《北京市严格限制养犬规定》出台，弃用了“野犬”概念，规定设立犬类留检所，负责收容、处理养犬人放弃饲养的、走失的和被没收的犬。立法理念从禁止养犬转向限制养犬，该规定可谓为新中国伴侣动物保护立法史上的第一个里程碑，其他省市随后效仿。

目前，在大陆31个省级或省会级的现行养犬立法中，只有《杭州市限制养犬规定》、《广西壮族自治区养犬管理暂行办法》沿用了“野犬”概念，并规定进行捕杀。其他地方由“流浪犬”、“无主犬”取而代之。各地犬类管理由野蛮走向文明是一个整的趋势。例如，《拉萨市养犬规定》（2016）规定，捕捉和运输过程中，对流浪犬应当给予人道主义关怀。

二、《传染病防治法实施办法》第29条违反上位法《传染病防治法》和《动物防疫法》的规定

狂犬病是人畜共患传染病。1989年实施的《传染病防治法》第9条规定，各级政府应当开展预防传染病的卫生健康教育，组织力量消除鼠害和蚊、蝇等病媒昆虫以及其他传播传染病的或者患有人畜共患传染病的动物的危害。据此，政府应当消除的是“患有人畜共患传染病的动物的危害”而不是“有可能会患上人畜共患传染病的动物的危害”。故而，1991年《传染病防治法实施办法》第29条关于捕杀“野犬”的规定违反其上位法。2013年修正的《传染病防治法》第42条依旧规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府可以采取紧急措施控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽。据此，对犬类的捕杀只限于狂犬病爆发之时，即，对狂犬进行捕杀。

另外，根据《动物防疫法》（2015年修订）第31条和第32条，发生一类动物疫病和二类动物疫病(狂犬病为二类)时， 县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。2006年修订的《狂犬病防治技术规范》也只规定，扑杀患病动物和被患病动物咬伤的其他动物。据此，对犬类的捕杀只应当发生在狂犬病发生之时，即，捕杀狂犬，而不是可以随时对流浪犬进行捕杀。

因此，1991年颁布后再无修改的《传染病防治法实施办法》与上位法冲突，不能作为地方养犬规定的立法依据。但是，这个实施办法到现在仍然被引用。比如，2018年《湖州市犬类管理办法》（征求意见稿）中，规定公安部门负责狂犬、野犬的捕杀，而且明确其立法依据之一是《传染病防治法实施办法》第29条。

三、捕杀所谓“野犬”的政府行为不利于社会稳定和公共安全,阻滞国民素质的提高

目前国内在犬的问题上，养犬群体和不养犬群体、爱护动物群体和残害动物群体严重对峙，接近“内战”状态。地方政府任意捕杀所谓的野犬,激化了社会矛盾，不利于社会稳定。而且，地方政府时时因为一只患病或疑似患病犬而将周边区域内的流浪犬和无证犬全部捕杀，既不人道也不科学，增加了社会动荡的爆发点。全国性官方打狗行为树立了虐待动物的风向标,使得动物保护理念难以普及，国民素质难以提升，影响我国的国际形象。

公开捕杀的做法，其实是虐待儿童，使旁观儿童失去同理心，失去对残酷的敏感性，将粗暴行为当成正常现象，从而内化成自主意识，以高等动物自居，漠视低等动物的生命，进而漠视所谓低等的人的感情和利益。这不利于培养关爱弱势群体、关心他人的社会氛围。

公开捕杀也促成了一条巨大的猫狗肉黑色产业链，偷盗毒杀不仅伤害无数养犬人的心灵，危害食品安全，而且危害社会治安，毒镖伤人事件屡见报端。

四、对所谓“野犬”的捕杀不符合宪法精神和十九大精神

 《宪法》第二十四条要求国家加强社会主义精神文明的建设，而十九大报告也认为，社会文明水平尚需提高。《传染病防治法实施办法》相关条款给予地方政府以权力，各地打狗队肆无忌惮上门抓狗，当街打狗，传播暴力，严重阻碍社会主义精神文明建设的进程。实际上，卫生部在2009年发布的《中国狂犬病防治现状》中已经认识到，通过灭犬等措施只能使狂犬病疫情得到暂时的一定程度的控制，我国缺乏狂犬病防治长效机制。

五、伴侣动物保护是世界潮流和法律现实

动物保护立法的世界史已有两百余年。伴侣动物是分享我们的家园和生命的动物,在一般国家和地区比其他动物得到更多的法律保护，给予绝育、防疫、收容、领养、安乐死等人道待遇，禁止遗弃和虐待，甚至禁止食用。我国港、澳、台地区，越南、泰国、马来西亚、新加坡、印度等周边国家均不吃猫狗肉禁令或习俗。日本人不杀狗不吃狗肉，韩国法院也判决以食用为目的屠宰犬类违法。其他国家亦然，比如美国国会2018年通过了一项禁食猫狗肉的法令，俄罗斯总统普京2018年签署了“负责任对待动物”法令，禁止杀害街头的流浪猫和流浪狗。在国际上，一句“他们是吃狗的人”，瞬间毁掉国家在全球传播中华文明上的所有努力，比如，孔子学院（中国籍员工在马来西亚钢厂内杀狗引关注）。对伴侣动物进行立法，有助于国际社会对中华文化的认同和接受，提升中华文明的全球影响力。

在2018年两会期间，全国人大法工委承认对伴侣动物的法律调整不够，并且认为任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿，都应当被视为是丧失公德的行为。地方探索是，大多数地方建立了犬类收容法律制度，近年来制定或修改的地方养犬法规基本上都融入了禁止遗弃和虐待的内容。

2018年10月22日农业部发布《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》 (农办案[2018]36号)提到，保护伴侣动物方面，公安部积极做好城市养犬管理工作，认真开展养犬登记，加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。农业部表示将积极配合相关部门加强动物保护法律政策宣传，共同营造爱护动物、保护动物的社会氛围。可见，国家动物保护理念呼之欲出。

综上，建议废除1991年《传染病防治法实施办法》第29条捕杀所谓“野犬”的规定，为各地养犬地方法规、规章提供合法、文明、人道的上位法依据。同时，借鉴国际和我国港澳台地区的先进经验，通过禁止遗弃、禁止无序繁殖、科学绝育、建立流浪动物收容制度等方式进行源头控制，减少流浪动物的数量，消灭狂犬病。

联名学者

钱叶芳，法学教授，2017年参与提出对各地计划生育法规备案审查建议（全国人大常委会审查地方计生条例：建议修改超生就辞退规定）

孙江，西北政法大学动物保护法研究中心主任、教授、博导

高利红，中南财经政法大学法学院教授、博导，中国环境资源法学会副会长

张建伟，天津大学中国绿色发展研究院副院长、教授、博导

李旺荣,浙江大公律师事务所主任,浙江省人大代表

郭鹏，山东大学哲学与社会发展学院副教授

秦鹏，重庆大学法学院副院长、教授、博导

张式军，山东大学法学院教授

王延伟，河北环境工程学院人文与社会科学系副主任

曹可亮，温州大学瓯江学院法学系副主任

联名组织

北京爱它动物保护公益基金会

刘朗，北京小动物诊疗行业协会理事长

上海智宠·吴起宠物工作室（吴起，中国犬类行为专家）

2018年12月6日

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